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Montag, 14.05.2012
Warum IT-Projekte in der Öffentlichen Verwaltung scheitern

Konrad Walser Berner Fachhochschule
...und wie dies zu verhindern ist. Ein Gastbeitrag von Konrad Walser.
 
Die IT-Budgets und die IT-Infrastrukturen sind in der Öffentlichen Verwaltung sehr gross. Der Verwaltung, deren Management und IT-Führung stehen in den nächsten Jahren ausgehend von Verwaltungsmodernisierung und E-Government grössere Umwälzungen bevor. Der Fairness halber ist in Beziehung zum Titel dieses Artikels anzuführen - dies gilt auch für alle weiteren Ausführungen - dass auch in der Privatwirtschaft IT-Projekte scheitern und dies aus teilweise ähnlichen Gründen wie in der Öffentlichen Verwaltung. Mit Ausnahmen wird über gescheiterte Projekte in der Privatwirtschaft in der Regel jedoch nicht berichtet. Gerne und oft wird indes über gescheiterte Projekte in der Öffentlichen Verwaltung berichtet, wohl weil dadurch Steuergelder vernichtet werden und entsprechende Vorgänge daher von öffentlichem Interesse sind. Es stellt sich die Frage, warum IT-Projekte in der Öffentlichen Verwaltung scheitern und was dagegen unternommen werden kann.
 
Kein CIO, keine Gewaltentrennung
Die Führung und das Management der IT in der Öffentlichen Verwaltung erhält ausgehend von technischen Entwicklungen sowie der zunehmenden Vernetzung eine immer grössere Bedeutung. Dazu muss auch erkannt werden, dass Verwaltungs-Informationsmanagement, im weiteren Sinne verstanden, eine Kernkompetenz der Verwaltung ist. In verschiedenen Bereichen, etwa dem (IT-)Projektmanagement, der IT-Führung, dem Management von IT-Strategien sowie dem Unternehmensarchitektur-Management, ist die Reife der Verwaltungsorganisationen, im Vergleich zu teilweise reiferen privatwirtschaftlichen IT-Führungs- und -Management-Ansätzen, gering. Da die Führung und das Management der IT in der Regel nicht zu den Kernkompetenzen der Verwaltung gezählt wird (Gibt es ein Gesetz, das den Einsatz von Informationstechnologie und den Betrieb von IT-Infrastrukturen seitens der Verwaltung fordert?), was gelegentlich auch als Entschuldigung angeführt wird, geniesst das Thema Informationsmanagement und IT in der Regel in Verwaltungsorganisationen geringe Bedeutung. Dies kann auch daran ermessen werden, dass die Verantwortung einem Generalsekretariat oder gar dem Ressourcenmanagement (Querschnittsdienste) zugeordnet wird, und die IT-Verantwortung meist auf der dritten bis fünften Hierarchiestufe liegt. Es kommt selten vor, dass ein IT-Leiter als Chief Information Officer (CIO) in der Geschäftsleitung einer Verwaltungseinheit sitzt. Dies muss der Fall sein. Informations- und IT-Management ist Chefsache.
 
Im Besonderen funktioniert in der Privatwirtschaft und noch viel mehr in der Öffentlichen Verwaltung die einheitliche Zuordnung sowie die Differenzierung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen sowie deren dedizierte Zuordnung im Sinne einer Gewaltentrennung nicht. Hierzu bieten auch im Einsatz befindliche Projektmanagementmethoden keine Hilfe. Dabei ist genau die Gewaltentrennung im Bereich Projektmanagement ein zentrales Element, um zu verhindern, was in der Öffentlichen Verwaltung immer wieder geschieht, dass nämlich nicht geklärt wird, wer im Rahmen von IT-Projekten welche Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen (AKV) hat. Es ist klar zu definieren, wer im Kontext des Projektes wofür zuständig ist. Zudem muss sichergestellt werden, dass die Zuordnung der AKV so aufgeteilt wird, dass ein System von Checks and Balances entsteht. Damit kann die Wahrscheinlichkeit des Scheiterns von IT-Projekten stark gesenkt wenn nicht gar eliminiert werden. So ist es beispielsweise erforderlich, dass etwa aus Geschäftsleitung, Finanzabteilung, Projekt(-Leitung) und der Geschäftsabteilung, bei welcher das Projekt läuft, im Sinne der Gewaltentrennung ein "Viereck" gebildet wird. Darin werden Mechanismen etabliert, die je nach Projektgrösse dafür sorgen, dass Projekte entweder nicht scheitern oder im entscheidenden Moment die Reissleine zum Projektabbruch gezogen werden kann. Wozu dienen nun aber die vier erwähnten Elemente und welche Arten von Mechanismen zwischen denselben sollen für die bessere Governance etabliert werden?
 
Ausdifferenzierung von Checks and Balances
Anhand eines Beispiels kann die Zuordnung von AKV im erwähnten Viereck wie folgt aussehen:
 
• Eine Geschäftsleitung einer Verwaltungseinheit macht einen Vorschlag für eine Optimierung oder eine gesetzlich geforderte IT-Einführung, was ein Projekt erfordert.
• Die Geschäftsleitung oder Exekutive der nächst höheren Verwaltungseinheit bewilligt das Projekt aus fachlicher Sicht oder lehnt es ab.
• Die Bewilligung des Projekts als Business Case wird aus finanzieller Sicht durch die Finanzabteilung gesprochen.
• Der erwähnte Business Case muss von der auftraggebenden Verwaltungseinheit gerechnet und vertreten werden und nicht von der Projektleitung. Die auftraggebende Stelle muss auch verbindlich nachweisen können, wieso das Projekt nötig ist.
• Die Projektleitung führt das Projekt kommissarisch für die Geschäftseinheit, welche das Projekt beantragt hat. Es darf beispielsweise nicht sein, dass Projektleitungen durch Externe übernommen werden. Ist dies trotzdem der Fall, ist durch eine interne Stelle zu überwachen, ob die externe Projektleitung im Sinne von Auftraggeber und Business Case/Projektantrag handelt (Supervision).
• Projektantragssteller des Geschäfts kriegen ihre Anträge für Projekte nur bewilligt, wenn nachweislich Wert durch IT dadurch generiert wird, dass die IT-Lösung Nutzen schafft und/oder gesetzliche Aufträge durch IT optimiert abgewickelt werden können.
• Die Finanzabteilung prüft nach Projektabschluss ausserdem, ob im Optimierungsfall eines Projektes, "überflüssig gewordene Humanressourcen" auch tatsächlich abgebaut werden. Sollte dies nicht der Fall sein, setzt die Finanzabteilung dies mit der Geschäftsleitung zusammen effektiv durch.
• Als Sanktionsmöglichkeit nach Projektabschluss besteht etwa die Möglichkeit, dass bei Nichtrealisierung des Optimierungsgewinns die Projektkosten von der Verwaltungseinheit selber getragen werden müssen.
• Die Geschäftsleitung überwacht das Zusammenspiel zwischen Finanzen und auftraggebender Stelle. Je nach Grösse des Projekts nimmt sie mehr oder weniger Einfluss auf den Aushandlungsprozess zur effektiven Nutzenrealisierung. Die Geschäftsleitung stützt die Finanzabteilung überdies bei der Einforderung des Nutzens im Sinne von Einsparungen oder Optimierungen. Zudem sorgt sie dafür, dass der Scope des Projekts nicht laufend geändert wird und das Projekt in bewältigbare "Häppchen" zerlegt wird.
 
Es sind dies nur einige Vorschläge zum Management der IT Governance in der Öffentlichen Verwaltung. Aus Platzgründen können weitere mögliche Überlegungen hier nicht geschildert werden.
 
Wir sind indes überzeugt, dass über eine derartige neue Steuerung der IT in der Öffentlichen Verwaltung eine bedeutende Reduktion der scheiternden IT-Projekte erreicht wird. Zwingend aufzubauen sind somit die geschilderten oder ähnliche Strukturen und AKV-Zuordnungen in Verwaltungen. Das heisst, es gilt einer eigentlichen IT-Projekt-Governance das Wort zu reden. Diese ist wiederum Teil einer generellen IT-Governance und einer Verwaltungs-Governance (Corporate Governance). Auch an diesen konzeptionellen Grundlagen ist mit Hochdruck zu arbeiten, um IT-Projekte künftig erfolgreicher abzuwickeln und dem E-Government zum Durchbruch zu verhelfen. (Konrad Walser)
 
Konrad Walser (Foto) ist Senior Researcher im Kompetenzzentrum Public Management und E-Government an der Berner Fachhochschule.
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Kommentare:
Rudolf K. Spiess 15.05.2012 18:10 Der Artikel von Konrad Walser zeigt das Problem öffentlicher Verwaltungen insbesondere bei Gemeinden und Städten deutlich auf. Vielerorts haben die IT-Verantwortlichen damit zu kämpfen, das Tagesgeschäft (sprich den IT-Betrieb und die nötigsten Migrationsprojekte) durch zubringen. Für Strategie- und Governance-Überlegungen bleiben da meistens kaum mehr Zeit. Nebst der Zeit fehlt es aber oft auch am nötigen Verständnis für diese Bereiche! Mit einer Arbeitsgruppe Städte- und Gemeindeinformatik versucht die Schweizerische Informatikkonferenz etwas Abhilfe zu schaffen!
 
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