IV und Bund könnten Millionen durch Digi­talisierung sparen

Die beiden Prozesse der Rechnungsverarbeitung bei IV und ZAS (Quelle: ZAS/EFK)
Man könnte IV-Rechnungen stark digitalisiert verarbeiten und kontrollieren. Aber das geschieht nicht. Die Finanzkontrolle identifiziert ein Grundübel bei Bund und Kantonen.
 
IV-Rechnungen sind Thema eines heimischen Lehrstücks, wie man bei der Rechnungsverarbeitung und -prüfung die Möglichkeiten der Digitalisierung und Automatisierung nutzen könnte, aber doch nicht nutzt oder die Chancen gar nicht bemerkt. Das Lehrstück ist der neueste Prüfbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) mit dem sperrigen Titel "Behandlung und Kontrolle der Rechnungen für individuelle Leistungen in der AHV und IV".
 
Die EFK hat überprüft, wie beispielsweise Ärzte oder Physiotherapeuten Rechnungen bei der IV einreichen, wie gut sie kontrolliert werden und wann die Rechnungssteller schliesslich zu ihrem Geld kommen. Involviert in diesen Erfassungs-, Validierungs-, und Genehmigungs-Prozess sind heute sehr viele Akteure, sehr divergierende Kompetenzen, eine einzige, modular aufgebaute Standard-Software, x Custom Extensions und y Brieföffner. Das macht den Prüfbericht zu einem Lehrstück, und es gibt sogar eine Art "Heldin".
 
Beginnen wir mit den Akteuren und ihren Rollen und Rechten, beziehungsweise Pflichten: Wir haben das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV), angesiedelt beim Departement des Innern von Alain Berset. Es erlässt unter anderem bei der Invalidenversicherung Vorschriften und ist für die Aufsicht zuständig. Also auch, was für Medikamente, Physiotherapien, Umschulungen oder Transporte in Rechnung gestellt werden kann, darf und zu welchen Preisen, beziehungsweise Tarifen. Von letzteren gibt es recht viele.
 
Die Invalidenversicherung (IV) ist mit ihren Stellen nicht beim Bund, sondern in den Kantonen angesiedelt. Bei ihnen landen die Rechnungen am Anfang. Total 1,6 Millionen Rechnungen sind es schweizweit jährlich und 70 Prozent davon werden aktuell auf Papier eingereicht. Tendenz stagnierend. Seit Jahren.
 
All diese Rechnungen mit einem Volumen von 2,2 Milliarden Franken jährlich gehen, von der IV erstmals kontrolliert, an die Zentrale Ausgleichsstelle (ZAS) weiter. Diese kontrolliert insbesondere, wurde alles nach korrekten Tarifen abgerechnet und addiert?
 
Ihre Rolle: Ausführendes Organ. Und wo ist diese angesiedelt? Vielleicht weil es um das Überweisen von Geld geht, beim Finanzdepartement von Ueli Maurer.
 
Zwischenbilanz: Wir haben zwei Departemente und 26 kantonale IV-Stellen plus eine für IV-Bezüger im Ausland in einem Rechnungsprozess. Ein Rechnungsprozess? Das wäre zeitgemäss und würde theoretisch eine durchgängige Digitalisierung vom IV-Briefkasten bis zum Arzt-Konto erlauben, automatisierte Rechnungskontrollen inklusive Fraud Detection auf Big-Data-Basis und anderes mehr. Aber das ist nur graue Theorie.
 
Ineffizienz und Doppelspurigkeiten trotz Software
Bei den eingehenden IV-Rechnungen gibt es nicht den einen Prozess, sondern deren zwei: Es gibt den "Papierprozess" und den "E-Rechnungsprozess".
 
Der Use Case "Papier-Prozess": Kantonaler IV-Angestellter geht zum Briefkasten. Er öffnet eines der 1,12 Millionen Couverts jährlich mit einem Brieföffner, kontrolliert den Inhalt händisch und legt ihn auf den Papierberg, der dann als Päckli an die ZAS nach Bern oder Genf geschickt wird. Dort werden sie dann elektronisch erfasst und erneut kontrolliert. Ein Teil der Kontrollen ist automatisch, ein Teil manuell.
 
Use Case 2 "E-Rechnung": Eine von rund 500'000 elektronischen Rechnungen wird elektronisch ans ZAS übermittelt und landet in derselben IT-Lösung der ZAS wie die Papierrechnung. Nun wird die Rechnung von der IV kontrolliert, dann prüft das ZAS nach seinen Vorgaben und löst dann die Zahlung aus. Es gibt in diesem Prozess heute schon eine gewisse Automatisierung.
 
Da es aber nicht einen Standardprozess gibt, entstehen laut EFK Ineffizienzen, Doppelspurigkeiten und es dauert unnötig lange, bis eine Rechnung ausbezahlt werden kann.
 
Mindestens eine Informatiklösung ist aber offensichtlich im Einsatz, nämlich beim ZAS. Was kann die? Findet sich hier ein Ansatzpunkt für IV, BSV und ZAS, die durchgehende Digitalisierung und Automatisierung voranzutreiben?
 
Antwort der EFK: Prinzipiell ja. Die notwendige IT-Lösung ist beim ZAS schon im Einsatz. Sie heisst "Sumex" und die Kernkomponenten der Plattform erlauben die elektronische Überprüfung für medizinische Behandlungen, hinzu kommen spezifische Module für die Papierrechnungserfassung oder Big-Data-Analysen als Fraud Detection.
 
Sumex kann als etablierte Schweizer IT-Lösung gelten, sie hat in der Schweiz bei Krankenkassen einen Marktanteil von über 50 Prozent. Sie wurde von der Schweizer Software-Firma Elca gemeinsam mit der Suva – "Heldin" dieses Lehrstücks – entwickelt.
 
Eigenentwicklungen haben ihre Tücken...
Und wie läufts so mit Sumex? Wie stabil und performant ist die IT-Lösung? Auch dies hat die EFK überprüft. Resultat: Stabil ist sie nicht wirklich, immer wieder gibt es Ausfälle. Der Grund liegt in einem zumindest unglücklichen Entscheid der ZAS: Sie hat Sumex vor Jahren als Early Adaptor bei Elca-Suva eingekauft, aber selbständig und ohne externe Unterstützung angepasst und weiterentwickelt. Heute wuchern die Custom-Extensions bei der ZAS-Lösung.
 
Die Begründung der ZAS: Die initiale Sumex-Version sei nicht tauglich für ihr IV-Business gewesen.
Die Sumex-Landschaft heute (custom: olivegrün, standard: gelb) (Quelle: ZAS/EFK)
Es kam in der Folge, wie es mit Customizing immer wieder kommt. Elca-Suva arbeitet kontinuierlich an ihrer Standardlösung und macht zwei Mal jährlich Releases, neue Module kommen hinzu, die allenfalls fehlende Funktionalitäten abdecken könnten.
 
Die Elca-Releases und die ZAS-Custom-Extensions arbeiten aber nicht immer harmonisch zusammen. Dies resultiert in Problemen und Totalausfällen. Dies seit mindestens 2008 und ziemlich oft. Und sie können manchmal Tage dauern. Das sagte ZAS-Direktor Patrick Schmied an einem Hintergrundgespräch mit der EFK und Medien, an welchem auch inside-it.ch teilnahm.
 
Das ZAS hat sich das Leben noch zusätzlich erschwert. Es gibt laut EFK-Bericht nämlich exakt einen Informatiker, der sich mit dem ZAS-Sumex auskennt und bei zwei Elca-Updates pro Jahr hat er keine Chance mitzuhalten. 2014 musste er ganz aufgeben, die Sumex-Updates zu integrieren. Freeze. Die ZAS wandte sich anderen Prioritäten zu.
 
Zwischenbilanz zwei: Das Potential der ZAS-Lösung ist begrenzt, das System nicht up-to-date und die dennoch existierenden Digitalisierungsmöglichkeiten werden dank dem Prozesschaos nicht einmal voll ausgenutzt.
 
Viele Akteure, viele Sitzungen, viele Unklarheiten
Machen wir uns auf die Suche nach den Zuständigen und deren Kompetenzen. Im Wirrwarr all der Akteure scheint das eine Herkulesaufgabe. Und wir haben noch gar nicht alle Akteure genannt: Dazu zählen das Bundesamt für Informatik und Telecom, BIT, hier stehen die Server. Und die Suva und Elca mit all ihren Weiterentwicklungsinteressen und Lizenzansprüchen und -pflichten. Möchten Sie genauer wissen, wer mit wem Wartungs-, Lizenz-, Weiterentwicklungs- und Hostingverträge für das ZAS-Sumex hat? Der EFK-Bericht deutet die Komplexität grafisch an.
 
Die EFK hat zu all dem auch "eine Vielzahl" von Arbeitsgruppen entdeckt, die sich immer wieder treffen und unterschiedlichste Vollzugsfragen debattieren. IV- und/oder ZAS-Vertreter sind manchmal dabei, auch bei Sumex-Benutzergruppen mit Privatversicherungen und der Suva. Manchmal führt dies zu Resultaten, aber schnelle Entscheide sind schier unmöglich. Was auch an den Kompentenzen, beziehungsweise deren Mangel liegt.
 
Die ZAS beruft sich darauf, man sei bloss ausführendes Organ, und ja, und man habe Sumex, aber trotzdem. Wolle man einen effizienteren Prozess, beispielsweise die Digitalisierung der Papierrechnungen schon vorgängig, bei den IV-Stellen beispielweise, dann könne man dies nicht durchsetzen. Die IV-Stellen wiederum sind kantonal und das Aufsichtsorgan in einem anderen Department.
 
Damit tritt das BSV endgültig in den Fokus. Die Bundesbehörde hält fest, schon die vielen IV-Stellen und die Informatik führten zu einer komplexen Situation. Frage: Müsste nicht das BSV das Gesamtbild kennen und als Aufsichtsorgan eine Strategie entwerfen und durchsetzen? “Die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem BSV, der ZAS und den IV-Stellen ist unscharf”, bilanziert die EFK trocken.
 
Aber, so glauben wir zu verstehen, das BSV hat Weisungsrecht in gewissen Fragen gegenüber den IV-Stellen. Das BSV könnte so die Digitalisierung zumindest teilweise aktiv fördern. Aber offenbar wusste das BSV nichts über die Brieföffner oder die Stabilitätsprobleme von Sumex.
 
Führungsvakuum als Grundübel
So haben die direkt Involvierten und das BSV nur wenig über die grossen Fragen nachgedacht, so die EFK, die ein Führungsvakuum als wichtigste Ursache aller Kritikpunkte sieht.
 
Das resultierende Inventar an offenen Fragen aus strategischer und Governance-Sicht ist lang. Kann man die beiden Prozesse vereinheitlichen und durchgängig digitalisieren? Wie soll man Sumex weiterentwickeln? Könnte man neuere Sumex-Module anschaffen, um den Papierberg zu reduzieren? Soll man überhaupt? Wer finanziert was? Oder kann man die Verarbeitung von IV-Rechnungen auslagern, wie man auch andere Rechnungsverarbeitungs-Aufgaben ausgelagert hat?
 
Erste Antworten liefern das ZAS und die IV-Stellen sowie das BSV im EFK-Bericht: Man folgt grundsätzlichen Empfehlungen der EFK und anerkennt das Potential der Digitalisierung. Man will eine Scan-Lösung anschaffen und das Modul Sumex OLE für die Erfassung von PDF-Rechnungen einsetzen, idealerweise wäre dies natürlich bei den IV-Stellen.
 
Zudem steht die Beschaffung des Moduls Sumex IRP für die Verwaltung und Prozessierung von Businessregeln im Raum. Bei einigen Fragen sucht man Lösungen und bis Ende 2018, so versprechen ZAS und BSV, habe man auch bezüglich all der Arbeitsgruppen soweit möglich aufgeräumt, was aufzuräumen ist.
 
"Die zu erwartenden organisatorischen Anpassungen sind komplex und betreffen eine grosse Anzahl Akteure", warnt das BSV ganz generell.
 
Vorbild Suva zeigt hohes Sparpotential
Was wäre durch Digitalisierung und Prozessharmonisierung eigentlich finanziell zu gewinnen? Die Suva hat es mit sehr ähnlichen Kennziffern zu tun und macht es dank der eigenen Sumex-Lösung vor: Sie hat 80 Prozent der 1,5 Millionen eingehenden Rechnungen digitalisiert. Bei der automatisierten Kontrolle erweisen sich laut EFK-Bericht 12 Prozent der Rechnungen als fehlerhaft und werden zurückgewiesen. Volumen jährlich: 70 Millionen Franken. Dank der Automatisierung konnten zudem 75 Mitarbeiter von manuellen Kontrollaufgaben für Sinnvolleres abdelegiert werden. Vor wenigen Monaten hat die Suva zudem ein neues Big-Data-basiertes BI-Modul eingeführt, das die Kontrollen weiter verbessern soll.
 
Für die IV und das ZAS ist das Einsparpotential angesichts der Ausgangslage nur bruchstückhaft zu beziffern. Mindestens drei Millionen Franken könne allein die ZAS durch weitere Digitalisierung jährlich sparen, errechnet die EFK. Die 27 IV-Stellen nicht eingerechnet.
 
Dieses Geld könnte in bessere Rechnungskontrollen investiert werden, empfiehlt sie. Sie rechnet, falls alle Empfehlungen umgesetzt würden, künftig noch mit durchschnittlich zwei Franken Kosten einer digitalisierten Rechnung. Das Potential, zusätzlich Fehler und Betrugsversuche zu entdecken ist womöglich gross, womöglich sehr gross, aber zumindest vorhanden, das wissen alle.
 
Aber das sind eigentlich nur Quick Fixes, die BSV, ZAS und IV auch selbständig hätten identifizieren und umsetzen können. Das ZAS hat 2016 eine Arbeitsgruppe dazu in Marsch gesetzt. Aber es bleibt das Führungsvakuum und die fehlende Digitalisierungsstrategie. Doch vielleicht gibt es einen Hoffnungsschimmer am Gesetzeshorizont: Das "Modernisierungsprojekt der Aufsicht über die erste Säule" des Bundes nämlich.
 
Bringt ein Gesetzesenwurf Verbesserungen?
Zumindest hält die EFK die Vorlage für “eine gute Gelegenheit“. Dieses Projekt soll die Aufsichts- und Vollzugsaufgaben und deren Abgrenzung neu regeln. Ob das "IV-Ökosystem" damit zu einer stärkeren Aufsicht und einem tauglichen Governance-System kommt, das in der Folge den Digitalisierungsgrad erhöht und Kosten senkt, ist unklar. Zumindest soll der Bundesrat die Kompetenz erhalten, "den Datenaustausch in den Informationssystemen der 1. Säule zu regeln", deren schweizweite Standardisierung steht ebenso im Raum. Dies besagt ein Gesetzesentwurf der bis letzten Juli in der Vernehmlassung war. Das Resultat derselben steht noch aus.
 
Eine Kernfrage lässt sich jetzt schon stellen: Wie lernwillig und lernfähig ist das Bundesamt für Sozialversicherungen? Es hat das Aufsichtsmodell entworfen, das am 5. April 2017 in die Vernehmlassung ging. Es kannte die 2015/2016 durchgeführte EFK-Prüfung und die finale, behördeninterne Diskussion über den heute publizierten Prüfbericht fand am 26. April 2017 statt. Rechtzeitig, um als Lehrstück zu dienen. (Marcel Gamma)

Unser Kommentar:

Unwissenheit über interne Abläufe, Gleichgültigkeit, Kompetenzenwirrwar und fehlendes Kostenbewusstsein bei allen Involvierten durchdringen diesen EFK-Prüfbericht. Und dies bei der IV, die sowieso permanent im politischen Sperrfeuer steht: Weil die IV der AHV Schulden von mehr als elf Milliarden Franken zurückzahlen muss. Oder weil man Betrüger mit Sozialdetektiven und Feldstechern entlarven will, statt viel effizienter mit Software.
 
Kollektives Aufheulen wäre dennoch falsch. Zum einen es gibt bei Kantonen und beim Bund Behörden, welche die Modernisierung der IT und die Digitalisierung engagierter, sachkundiger und erfolgreicher vorantreiben als IV, ZAS und BSV.
 
Zum andern löst man das Grundübel – das Führungsvakuum in übergreifenden Prozessen – mit Meckern und Lamentieren nicht. Nötig wäre, dass Bund und Kantone gemeinsam sämtliche Kernprozesse standardisieren und digitalisieren. Dass vielleicht gar eine Strategie dafür vorhanden wäre. Bis eine solche steht, darf man zuerst Politikern, Regierungs- und Bundesräten jeglicher Couleur unterstellen, sie seien von der Digitalisierung heillos überfordert. (Marcel Gamma)