129 Millionen Franken für Swisscom, 45 Millionen für SAP, 44 Millionen für Atos: Die Beschaffungstöpfe des Bundes waren auch 2022 gut gefüllt. Insgesamt weisen die zentralen Beschaffungsstellen 1,3 Milliarden Franken für IT-Leistungen aus. Es geht dabei um nicht weniger als die Frage, wie der Staat sein Geld ausgibt – und wie er dabei Startups, KMU und Big Tech behandelt oder Nachhaltigkeit und Innovation in die Verträge schreibt.

Man mag von "Freihänder", "Mini-Tender" und "Rahmenvertrag" erst abgeschreckt sein, aber hinter der Terminologie verstecken sich oft handfeste Interessen, Skandale und auch manche Geschichte, die es in die Schlagzeilen schafft. Wie spannend das sein kann, weiss Rika Koch. Die Juristin bekleidet seit Juli 2022 die erste Professur für öffentliche Beschaffungen der Schweiz. Diese ist an der Berner Fachhochschule (BFH) angesiedelt, wo Koch mit Bundesverwaltungsrichter Marc Steiner auch die Fachgruppe "Public Procurement" leitet.

Koch kennt das Beschaffungswesen aber zudem aus der Praxis. Bei Meteo Schweiz begleitete sie manche Ausschreibung juristisch. Heute würde sie gerne etwas mehr Zeit für freie Forschung haben, das kommt neben Lehre und Gutachten oft zu kurz. "Die Schweiz ist ein Entwicklungsland, was die Forschung in der öffentlichen Beschaffung angeht", sagt Koch beim Treffen mit inside-it.ch. Trotzdem hat sie einiges zum Stand der Dinge zu sagen.

Rika Koch, der Bund hat letztes Jahr 1,3 Milliarden Franken für ICT-Leistungen ausgegeben, wie dem jüngsten Kontrollbericht zu entnehmen ist. Überrascht Sie die Summe?

Rika Koch: Ich fand die Zahl erstaunlich tief. Wenn ich Intelliprocure nach ICT-Leistung filtere, komme ich auf über 2 Milliarden – auch das Bundesverwaltungsgericht nannte im bekannten Cloud-Fall "Google vs. BBL" ein jährliches Gesamtvolumen der IT-Vergaben von 2,4 Milliarden Franken.

Der Bund tätig aber nur etwa einen Fünftel der öffentlichen Beschaffungen. Der Rest entfällt auf Kantone und Gemeinden, die gar kein Reporting kennen. Seit Jahren zirkuliert dieselbe Zahl für das Beschaffungsvolumen: 41 Milliarden Franken. Aber genau weiss das niemand.

Ja, es wäre spannend zu erfahren, welche Summe davon an KMU geht. Ich wollte mir das kürzlich anschauen und habe mich auf die Suche nach Studien gemacht. Gefunden habe ich aber nichts, es gibt hierzulande kaum Erhebungen. Ganz im Gegensatz zur EU, wo die Studienlage deutlich besser ist.

Ich wollte Lösungen finden, wie man KMU bei Beschaffungen besser unterstützen kann. Es gibt zwar die Innovationsförderung, aber statt dort viel Geld reinzustecken, könnte man auch Ausschreibungen anpassen: etwa kleinere Brocken ausschreiben oder Bietergemeinschaften zulassen.

Eigentlich heisst es im Artikel 31 des Bundesgesetzes über öffentliche Beschaffungen, dass diese erlaubt sein müssen – ausser es sprechen "gute Gründe" dagegen. Das ist aber höchst interpretationsbedürftig. Im Architekturbereich sind Bietergemeinschaften weit verbreitet, bei IT-Ausschreibungen kaum. Kürzlich hat mich ein Startup-Gründer gefragt, ob er den Entscheid gegen Bietergemeinschaften anfechten soll. Ich fände das zwar gut, dann gäbe es ein Urteil, aber er würde dafür einfach zu viele Ressourcen verbrauchen.

Durchaus. Mir ist aufgefallen, dass der Bund vorwärts macht und sich Mühe gibt. Nachhaltigkeit als Kriterium wird wichtiger und der Preis erhält mittlerweile oft weniger Gewicht. Armasuisse leistet Pionierarbeit, etwa im Bereich Innovation. Auch der Report über das Beschaffungscontrolling ist ein Meilenstein. Man müsste aber noch einen Fokus auf die Bedarfsstellen richten, derzeit liegt dieser allein auf den zentralen Beschaffungsstellen.

Nachhaltigkeit ist zwar als Gesetzesziel formuliert, aber es sind im Gesetz keine Instrumente vorgesehen, um sie als Muss-Kriterium einzufordern. Damit überlässt es der Gesetzgeber den Gerichten, irgendwann Präzedenzfälle zu schaffen. Das hätte man klarer regeln müssen.

Ich verteufle freihändige Vergaben nicht, auch wenn sie über dem Schwellwert liegen. Es gibt schliesslich einen Grund, dass sie im Gesetz vorgesehen sind. In meiner Zeit beim Bundesamt für Meteorologie habe ich auch Freihänder begründet – mit gutem Gewissen. Aber sie sind und bleiben Ausnahmen, die gut begründet werden müssen.

Ja, aber wenn man wegen einer Abhängigkeit einen freihändigen Vertrag vergibt, kann man sich schon auch fragen, wo im Projekt etwas schiefgelaufen ist, wo man besser hätte planen müssen. Ich muss aber noch etwas rausstreichen: Wenn man nun die freihändigen Vergaben ab 50'000 Franken publizieren muss, sollte man sich schon überlegen, ob man ganz knapp unter dem Schwellwert vergeben will. Das sieht man noch immer regelmässig.

Ich will das Volumen der Freihänder nicht beurteilen, ich bin keine Informatikerin. Aber während es andernorts rund 10% freihändige Vergaben gibt, sind es im IT-Bereich fast die Hälfte der Aufträge. Das ist schon erstaunlich. Und vor dem Hintergrund des Xplain-Hacks zeigt sich auch eine weitere Problematik: Wenn man keine Vielfalt unter den Anbietern erzeugt, entsteht ein Klumpenrisiko.

Ich forsche zwar nicht systematisch zu den Kantonen, aber es fällt mir immer wieder auf, dass die dem Bund hinterherhinken. Da wird der Preis als Kriterium oft noch mit 60% gewichtet. Das mag bei der Beschaffung von Bleistiften in Ordnung gehen, aber bei komplexen IT-Systemen geht das nicht.

Bei kleinen Kantonen oder auf Gemeindeebene fehlen oft Know-how und Ressourcen für gute IT-Ausschreibungen. Es wäre wünschenswert, dass die Staatsebenen vermehrt zusammenarbeiten. Es gibt zwar gute Beispiele von Kantonen, die für ihre Gemeinden Beschaffungen durchführen oder Gemeinden, die sich zusammenschliessen, aber das sind noch Ausnahmen.

Das gäbe mehr Hebelwirkung. Bloss wollen viele Gemeinden ihre Souveränität nicht abgeben, so bleibt das meiste Stückwert und freiwillig. Ich habe auch schon gehört, dass eine Gemeinde einer anderen ihr Pflichtenheft verkauft hat, statt zusammenzuspannen. Die Landschaft ist aber sehr heterogen, grosse Kantone wie Zürich oder Bern haben eine ähnlich professionelle Struktur wie der Bund.

Sicherlich, denn Beschaffungen sind oft komplex. Man muss dabei am Anfang bereits wissen, welche Kriterien man am Schluss haben will. Das geht nur mit einem klugen Vertrag. Dazu müsste man die Verträge und Unterlagen miteinander teilen und sich darüber austauschen.

Das mag sein, aber auch das Gesetz ist in der Schweiz sehr zahm. Während es bei uns Bussen für Kartellabsprachen gibt, wären Leute in der EU längst im Gefängnis. Es existiert auch bloss ein geringes Unrechtsbewusstsein. Das ist kein Kavaliersdelikt, da bräuchte es mehr Bewusstsein.

Am spannendsten wären die nicht-publizierten Auftragsvergaben. Über sogenannte In-State-Vergaben wird zum Beispiel nichts veröffentlicht, etwa wenn ein Kanton einer öffentlichen Firma einen Auftrag erteilt. Interessant wäre auch zu sehen, welche Ausschreibungen auf eine bestimmte Firma zugeschnitten sind – das erkennt man als Aussenstehende in der Regel leider kaum.

Rechtlich stellt sich die Frage, was man überhaupt als Rahmenvertrag ausschreiben darf und was die Funktion eines Mini-Tenders ist. Das Gesetz wirft hier viele Fragen auf. Es ist mir aber ein Anliegen, dass man das Recht pragmatisch anschaut. Leute brauchen Lösungen, keine Probleme. Bloss: Die aktuellen Lösungen sind oft teurer, als inhouse Wissen aufzubauen. Wenn dann die Projekte abgeschlossen sind, verschwindet mit dem Dienstleister auch das Know-how.

Projektbudgets sind viel weniger umstritten als Budgets für den Ressourcenaufbau. Zugleich ist es schwierig, gutes IT-Personal zu finden. Aber die Verwaltungen machen sich teilweise auch selbst das Leben schwer, etwa wenn Informatiker französisch und deutsch sprechen müssen, obwohl eigentlich englisch ausreichen würde. Es geht hier letztlich um Grundsatzfragen: Was soll man inhouse kultivieren, was einkaufen? Leistungen etwa für die Digitalisierung, die man immer wieder braucht, sollte man sich unbedingt selbst aneignen

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