"Es waren sehr harte Verhandlungen mit SAP"

29. Januar 2021, 09:30
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Der Bund geht mit sensiblen Daten in die SAP-Cloud. Was das bedeutet und wie dies möglich ist, erklären 2 Direkt-Beteiligte exklusiv.

Kaum hat der Bundesrat letzten Dezember die Cloud-Strategie des Bundes genehmigt, setzt sie die Bundesverwaltung in die IT-Praxis um. SAP erhält in einem Freihänder den Zuschlag über den Einsatz von Cloud-Services, wie man der Ausschreibungsplattform Simap entnehmen kann. Der Rahmenvertrag beläuft sich auf über 69 Millionen Franken für den Grundauftrag zwischen dem 31. Januar 2021 und 30. März 2026 sowie 64 Millionen für die Optionen mit einer Laufzeit von 10 Jahren (bis 31. März 2031).
Der Freihänder wird vom BBL mit dem "hohen Integrationsgrad der bestehenden und insbesondere der neuen SAP (Cloud) Komponenten untereinander" begründet. Zudem wäre ein Anbieterwechsel "unangemessen" angesichts der seit 20 oder mehr Jahren getätigten Investitionen in On-Premises-Lösungen und Eigenentwicklungen.
Diese Begründung ist auch angesichts des Superb-Entscheides, den bundesweiten Wechsel auf SAP S/4Hana, und allfällige Wechselrisiken und Kosten nachvollziehbar.
Allerdings kritisieren SAP-Anwender in der Privatwirtschaft und die Anwendervereinigung DSAG unisono, die SAP-Cloud-Strategie sei nicht klar, weder die Roadmaps noch die Abgrenzung der Weiterentwicklungen On-Premises/Cloud und mit den Hyperscalern könne Walldorf auch nicht mithalten. Es bestehen also erhebliche Risiken für den Bund.
Patrik Riesen, Programmleiter Superb beim Bund, und Alexander Strecker, Clusterleiter Superb-Beschaffung beim BBL, erklären die Hintergründe des Entscheides in einem ausführlichen Videocall.

"Darum wollten wir einen Rahmenvertrag abschliessen"

Interessant ist am Zuschlag grundsätzlich die Vertragsdauer. Da ja SAP für Jahre, wenn nicht Jahrzehnte beim Bund gesetzt scheint, hätte der Bund bei einem solchen Vendor-Lockin nicht gleich einen besseren 10- oder 20-Jahres-Vertrag aushandeln sollen? Riesen sagt: "Man muss realistisch sein. SAP ist im deutschsprachigen Raum bei Prozessen Marktführer. Ausserdem haben wir 2017 mehrere Varianten verglichen und SAP erwies sich als die beste Lösung. Wir rechnen auch mit einem Lifecycle bis 2040, aber SAP wollte keinen längeren Vertrag abschliessen. Die Vertragsdauer ist auch eine Risikoabwägung, der Markt könnte sich ändern und der Bund will sich bei den Cloud-Preisen nicht festlegen. Zudem ist der Go-Live von Superb 2024 und danach sollte eine stabile Phase folgen."
Strecker fügt an, dass ein Rahmenvertrag an sich schon unüblich sei für SAP. Der Bund könne künftig weitere Entwicklungen mit Einzelverträgen in diesem Rahmen abschliessen. "SAP hat ein standardisiertes Vertragswerk, das für den Bund nicht immer geeignet ist, deshalb wollten wir einen Rahmenvertrag abschliessen".
Was geht nun konkret in die Cloud? Der Zuschlag umfasst die Implementierung von SuccessFactors, das heisst, die HR-Daten des Bundes und seiner rund 40’000 Mitarbeitenden. Hinzu kommen SAP Customer Experience (CX, früher C/4Hana) und die unterliegende Cloud-Plattform-Basis, SAP Enable Now für Lerninhalte sowie Integrationsleistungen für das Anbinden ans schon entschiedene künftige Core-System S/4Hana.
Bis anhin, so Riesen, gebe es beim Bund viele eigene Personal-Lösungen, häufig SAP-basierend; doch dies könne sich künftig ändern, denn jedes Departement könne dieselbe SuccessFactors-Lösung aus der Cloud nutzen. Daneben werde man die interne Beschaffung, beispielsweise eines Schreibtisches, künftig über CX als bundesweitem Shop abwickeln. Aber auch die Shops für Aussenstehende – beispielsweise der offiziellen Münzprägestätte Swissmint – werden via Cloud modernisiert. Die Vorteile der Wahl von SAP bestünden in durchgehenden E2E-Prozessen und man könne gleiche Komponenten mehrfach verwenden

"Wir brauchen Sicherheit"

Kommen wir zu den vermuteten Risiken. Der Bund hält in einer Mitteilung fest, "die erfolgreiche Implementierung der Cloud Services sind ein kritischer Erfolgsfaktor für die Bundesverwaltung". Ist dem Bund, im Unterschied zur DSAG und der Wirtschaft, die SAP-Cloud-Strategie klar? Wissen Sie mehr als andere? "Nein", sagt Riesen. "Wir haben uns sehr kritisch damit auseinandergesetzt, denn wir brauchen Sicherheit für den Change. Dabei haben wir erkannt, dass andere grössere Anwender wie Nestlé, BKW und Post bereits SAP-Cloud-Services implementiert haben, und wir können Erfahrungen sammeln. Zudem gibt die Botschaft zu Superb und ERP Systeme V/ar des VBS den Schritt in die Cloud vor. Wir können uns auch nicht erst 2025 für die Cloud entscheiden und dann nochmals Geld dafür verlangen. Deshalb gehen wir mit der unklaren Roadmap vorwärts."
Bei den gewählten SAP-Tools sei die Strategie klar, "wir sind kein Vorreiter", betont Riesen. Einzelverträge für weitere Lösungen, beispielsweise für die Analytics-Cloud, werde man abschliessen, wenn Klarheit herrsche. In halbjährlichen Meetings diskutiere man mit SAP die Roadmap und Pläne, erklärt Strecker.

"Technisch wird sich die Komplexität reduzieren"

Sind der Rahmenvertrag und die Einzelverträge sowie die Meetings die wesentlichsten Instrumente, um Risiken speziell bei komplexen Lösungen im RZ zu mitigieren? Man habe eine umfassende Analyse der Risiken und Chancen durchgeführt, so Riesen, die Anforderungen des Bundes sei aber vergleichsweise tief: "Wir sind zwar fachlich sehr breit aufgestellt, beim Bund sind fast alle SAP-Module irgendwo im Einsatz, aber nicht tief. Wir haben keine technisch komplexen Lösungen im Einsatz wie eine Firma in der Finanzindustrie oder im Bereich Lebensmittel." Technisch gesehen werde sich die Komplexität reduzieren, weil man künftig bundesweit klar definierte Schnittstellen bei der Auslagerung in die Cloud erhalte und diese werde auch zur Prozess-Standardisierung zwingen, so Riesen und Strecker.

Datenhaltung in der Schweiz oder Eigenbau

Laut der neuen DSAG-Anwenderumfrage migrieren Schweizer Firmen nur zögerlich in die SAP-Cloud: "Die Bedenken der Unternehmen, firmenrelevante Daten in die Cloud zu geben, ist noch immer gross", so die Bilanz. Auch bei HR-Daten bestehen bei vielen Schweizer SAP-Anwendern grosse datenrechtliche Vorbehalte.
Diese Vorbehalte gab es auch beim Bund und sie resultierten in langwierigen und laut Riesen und Strecker "sehr harten Verhandlungen" auf Schweizer Top-Management-Ebene während Corona. "Für den Bund ist die Datenhaltung in der Schweiz und die Anwendung schweizerischen Rechts extrem wichtig. Während eine Firma ihre Datenhaltung in Frankfurt oder sonstwo haben kann, ist dies für den Bund unmöglich. Wir gingen in die Verhandlungen mit dem Wissen, entweder wir erhalten die Datenhaltung in der Schweiz, oder der Cloud-Gang ist unmöglich und wir müssen eine eigene Lösung entwickeln."
Man kann sich den Druck beider Partner vorstellen - die Superb-Roadmap, das Vendor-Lockin und die Cloud-Vorgaben des Bundes versus die gültigen Rahmenbedingungen, Standardverträge und AGB des Konzerns.
Schliesslich hat sich der Bund offensichtlich durchsetzen können, beziehungsweise SAP in einem für Walldorf schwierigen Geschäftsjahr überzeugen können, die Datenhaltung in der Schweiz zu gewährleisten. Riesen und Strecker zeigen sich entsprechend zufrieden mit dem Resultat. "Der Vertrag bildet die Basis, dass besonders schützenswerte Personendaten des Bundes in einer Schweizer Cloud gespeichert und bearbeitet werden dürfen, und dies durchgängig zwischen Superb und dem ERP System V/ar des VBS", so Strecker.
Die Personendaten gelten zwar als besonders schützenswert, aber als "geheim" klassifizierte Informationen gelangten nicht in die neue SAP-Schweiz-Cloud, präzisiert er.
Was heisst "Schweizer Cloud" konkret? Und wie steht es mit der Verfügbarkeit? Bekanntlich kann SAP nicht mit den Hyperscalern mithalten. Die SAP-Cloud-Services des Bundes liegen in den Schweizer Microsoft-RZs, erklären die Bundesangestellten, der Vertrag sei aber zwischen Bund und SAP geschlossen worden. SAP ist also verantwortlicher Leistungserbringer und Microsoft Subcontractor, "aber ohne Zugriff auf die Daten", wie Strecker präzisiert. Und SAP könnte mit Zustimmung des Bundes den Hyperscaler theoretisch auch wechseln.

"Sehr transparente Zusammenstellung der Kosten"

Bleibt zum Schluss noch die Fragen nach dem ausgehandelten Preis und der bei SAP oft schwer zu durchschauenden Kostenstruktur. Riesen sagt: "Wir haben die Preise von KPMG benchmarken lassen und unsere jetzigen Preise sind im Marktvergleich gut bis sehr gut. Wir haben spezielle Rabatte und Konditionen und eine sehr transparente Kostenzusammenstellung, auch wenn man sich bei SAP leider die Cloud noch nicht zusammenklicken kann wie bei Hyperscalern".
Allerdings sei der Preis nicht allein relevant, da der Bund mit dem Parlament als "Verwaltungsrat" auch politische Rahmenbedingungen einhalten müsse, die ein privater Konzern mit 40’000 Angestellten nicht habe, ergänzt Strecker.
Es wird spannend sein, zu sehen, ob und wie sich der Cloud-Gang der Bundesverwaltung auf Kantone und Gemeinden auswirken wird. SAP wird hoffen, dass sich das Commitment für die Schweizer Datenhaltung weiter auszahlen wird.

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