"Grossteil der Ziele nicht abgedeckt"

2. März 2020, 13:48
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Lücken der Bundesratsbotschaft würden die beiden SAP-Programme "Superb" und "ERPSys V/ar" stark fordern, so die Eidgenössische Finanzkontrolle.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat sich den SAP-Grossprojekten des Bundes gewidmet. Per Ende 2025 wird die heute in der Bundesverwaltung eingesetzte SAP-Landschaft vom Hersteller nicht länger unterstützt. Die Ablösung der bestehenden SAP-Systemlandschaften wird mit den Programmen "Superb" und "ERPSys V/ar" umgesetzt. Die EFK hat nun nicht die beiden Programme selbst, sondern die Botschaft des Bundesrats analysiert.
Die "Botschaft zur Modernisierung von Supportprozessen" der Bundesverwaltung sowie von einsatzrelevanten Systemen im VBS wurde im Dezember 2019 vom Bundesrat verabschiedet. Für das ERP-Grossprojekt wurden zwei Verpflichtungskredite beantragt: 320 Millionen für das "Superb" genannte zivile Programm für sechs Departemente Superb und 240 Millionen Franken für das militärische Umsetzungsprogramm ERP Systeme V/ar. 

Botschaft musste überarbeitet werden

Schon vor dieser aktuellen Analyse hat sich die EFK mehrfach zum Thema geäussert und Stellung bezogen. Insbesondere mit einem Schreiben vom Herbst 2018 an die Generalsekretären-Konferenz der Departemente (GSK) habe die EFK offengelegt, welche Zielvorstellungen als Grundlage für die Beurteilung der eigentlich im Frühling 2019 erwarteten Botschaft dienten. Die erste Beurteilung der Botschaft von Anfang 2019 wurde aber abgebrochen, da die Botschaft wegen Differenzen im Bundesrat überarbeitet werden musste, schreibt die EFK.
Ob die Zielvorstellungen und Anregungen der EFK und der Finanzdelegation in der Botschaft umgesetzt wurden, war eine der zentralen Fragestellungen im aktuellen EFK-Bericht. In der Botschaft vom 13. Dezember 2019 sei ein Grossteil dieser Zielvorstellungen aber nicht abgedeckt, so ein Fazit der EFK.
Ausserdem ging die EFK der Frage nach, welche gravierenden Risiken für die Programme bestehen und welche Massnahmen zur Minderung der Risiken unternommen wurden.

Werden Stammdaten tatsächlich zentral verwaltet?

Die Botschaft weise wesentliche Mängel auf, schreibt die EFK. Sie gibt aber zu bedenken, dass die Botschaft zu einem frühen Zeitpunkt erarbeitet werden musste, um überhaupt erst die notwendigen Mittel zu beantragen. Die Programmfinanzierung finde in der Initialisierungsphase statt und zu diesem Zeitpunkt seien Unklarheiten inhärent gegeben, also auch im Fall der vorliegenden Botschaft.
Die beiden Programme Superb und ERP Systeme V/ar seien daher verstärkt gefordert, die Lücken und Unsicherheiten der Botschaft in den kommenden Monaten sorgfältig, aber rasch zu bereinigen, so die Analyse der EFK. Insbesondere Superb müsse aufgrund des departementsübergreifenden Charakters mit einer Governance-Regelung unterstützt werden.
Aus der Botschaft und den ergänzenden Projektinformationen zu Superb gehe nicht eindeutig hervor, was zum Umfang des Programmes gehöre und was nicht, schreibt die EFK. Etwa sei nicht definiert, welche Stammdaten tatsächlich zentral verwaltetet werden sollen und ab welchem Zeitpunkt.
Auch gebe es keine Hinweise auf SAP-basierte Anwendungen der Steuerverwaltung (ESTV). In der Botschaft werde nicht explizit darauf hingewiesen, dass die SAP-Systeme der ESTV, Fachanwendungen und Stammdaten erst nach Superb auf SAP S/4Hana überführt werden. Ob weitere bestehende oder geplante SAP-Systeme, wie beispielsweise TDcost und ASALfutur, ausserhalb der Programme Superb und ERPSys V/ar liegen und allenfalls zusätzlich zu Superb weitere Kosten verursachen, sei in der Botschaft ebenfalls nicht explizit beschrieben, schreibt die EFK.

Governance-Regelung ist überfällig

Im April 2019 sei das Finanzdepartement beauftragt worden, bis August 2019 dem Bundesrat den Entwurf einer Weisung zu unterbreiten, mit der die Governance der beiden Programme, ihr Zusammenspiel untereinander und mit den beteiligten Departementen, Ämtern und Gremien geregelt wird. Aufgrund substanzieller Kritik am vorgelegten Entwurf im Rahmen einer Ämterkonsultation wurde der Termin verschoben. Ein neuer Termin werde in der Botschaft nicht erwähnt, so die EFK.
Solange diese und weitere Governance-Fragen nicht geklärt sind, sieht die EFK erhebliche Risiken für die Programme. Etwa könnten komplexe und vor allem Departements-übergreifende Entscheide "bestenfalls nach aufwändigen Abstimmungen" gefällt werden. Schlimmstenfalls "bleiben Entscheide offen", würden als "schlechte Kompromisse" oder gar nicht gefällt. "Sowohl der Fortschritt als auch die Zielerreichung beider Programme sind direkt und erheblich gefährdet", schreibt die EFK.

Verzögerung ist "das grösste Risiko"

Aufgrund des extern vorgegebenen Migrationstermins vom 31. Dezember 2025 sieht die EFK eine weitere Verzögerung der Programme als das grösste Risiko, wie es im Bericht heisst. Eine Freigabe des Verpflichtungskredits scheine deshalb gezwungenermassen notwendig.
Vor wenigen Tagen hat sich die Finanzkommission des Nationalrats für die Genehmigung der beiden Kredite über insgesamt 560 Millionen Franken ausgesprochen. Sie schlägt vor, auf die Aufteilung der beiden Verpflichtungskredite auf je drei Tranchen und auf die stufenweise Freigabe durch den Bundesrat zu verzichten. 
Ähnlich sieht dies auch die EFK. Da die Freigabe der zweiten und dritten Tranche nicht an objektiv beurteilte Kriterien gekoppelt sei, sehe man keinen Mehrwert darin, sondern lediglich eine Belastung der Programme. Die EFK und das IKT-Controlling an den Bundesrat würden eine Überwachung der Programme erlauben. Auf die Tranchen könne daher verzichtet werden.
Die Verpflichtungskredite werden in der Frühjahrssession 2020 vom Nationalrat und voraussichtlich in der Sommersession 2020 vom Ständerat behandelt.

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